Оспаривание предписания Мосгосстройнадзора

Оспорить предписание Мосгосстройнадзора строительная компания может в Арбитражном суде города Москвы, подав заявление о признании его недействительным по правилам главы 24 АПК РФ. Перед судом, как правило, нужна досудебная жалоба в вышестоящую инстанцию надзора: закон о государственном контроле (надзоре) требует её для большинства решений контрольных органов. Для заявления в суд АПК РФ отводит трёхмесячный срок, который отсчитывается от получения предписания или от дня, когда о нём стало известно иным путём. Вместе с заявлением можно просить суд приостановить действие предписания, чтобы на время спора не накапливались последствия его неисполнения. Суд проверяет, соблюдена ли процедура проверки, законны ли требования и исполнимы ли они. Ниже разобрана модельная ситуация: подрядчику выдали предписание, из-за которого работы на объекте встали, а в самой проверке обнаружились процессуальные нарушения.

Что сделать в первые дни: получить полный комплект документов проверки, сопоставить требования предписания с проектом и нормами, подать досудебную жалобу в установленный срок, рассчитать, успевает ли компания исполнить требования в срок, и решить, нужен ли суд. Расходы на спор складываются из госпошлины за заявление неимущественного характера и стоимости работы адвоката. Если требования касаются технических решений, может понадобиться заключение специалиста.

Ситуация: предписание остановило монтаж

Генподрядная организация ведёт строительство офисного здания в Москве. На объект выходит инспектор Комитета государственного строительного надзора города Москвы, который в обиходе называют Мосгосстройнадзором. По итогам выездной проверки составлен акт и выдано предписание. В нём перечислены нарушения в устройстве монолитных конструкций и требование приостановить работы на нескольких захватках до устранения нарушений.

Генподрядчик не согласен с выводами. Часть «нарушений» касается норм, которые для этого объекта не являются обязательными, часть сформулирована так, что непонятно, что именно нужно исправить. Проверка проводилась в отсутствие уполномоченного представителя компании, с акта сняли копию лишь через несколько дней. Срок исполнения предписания короткий, а его неисполнение грозит административной ответственностью.

Для компании предписание означает простой бригад, срыв графика перед заказчиком и риск неустойки по договору генподряда. Ждать окончания срока исполнения и надеяться, что инспектор не вернётся, нельзя: невыполнение предписания органа строительного надзора само по себе образует состав правонарушения по КоАП РФ.

Предписание и приостановление деятельности — разные меры

Важно различать две меры. Предписание обязывает устранить нарушения в установленный срок. Административное приостановление деятельности как наказание по КоАП РФ назначает только судья, а надзорный орган может лишь временно запретить деятельность на короткий срок до рассмотрения дела судом. Если предписание по сути подменяет собой приостановление деятельности без судебного решения, это самостоятельный довод о его незаконности.

Задача: показать суду нарушения процедуры и существа

Задача компании — убедить арбитражный суд, что предписание не соответствует закону и нарушает права заявителя в предпринимательской деятельности. По главе 24 АПК РФ обязанность доказать законность ненормативного акта лежит на органе, который его принял. Заявитель должен показать, какие именно права нарушены и чем.

Процедурные основания

Проверка при осуществлении государственного строительного надзора проводится по программе проверок, которая составляется для каждого объекта, и по основаниям, указанным в Градостроительном кодексе РФ и в законодательстве о государственном контроле. Проверяется:

• было ли основание для конкретной проверки и указано ли оно в решении о её проведении;
• уведомлялась ли организация, если уведомление требовалось;
• присутствовал ли уполномоченный представитель проверяемого лица, а если нет, почему;
• соответствует ли акт проверки установленной форме и содержит ли сведения о фиксации нарушений;
• вручены ли акт и предписание в установленном порядке.

Грубые нарушения процедуры могут сами по себе повлечь признание результатов проверки недействительными. Но суды оценивают, повлияло ли нарушение на права проверяемого лица. Поэтому процедурный довод сильнее, когда он сочетается с доводами по существу.

Основания по существу

Требование предписания должно быть законным, конкретным и исполнимым. Законность означает, что нарушение действительно есть и норма обязательна для объекта. Конкретность означает, что из текста понятно, что исправить и каким способом. Исполнимость означает, что требование можно выполнить в установленный срок и силами того лица, которому оно адресовано.

Предписание, адресованное не тому лицу, — распространённый дефект. Если нарушение касается проектных решений, его устранение зависит от застройщика и проектировщика, а не от генподрядчика. Требовать от подрядчика изменить проект надзорный орган не может.

Какие права нарушены

В заявлении нужно прямо назвать, как предписание затрагивает деятельность компании. Чаще всего это обязанность приостановить работы и нести расходы на простой, угроза административного штрафа за неисполнение, необходимость демонтировать конструкции, риск неустойки перед заказчиком. Суд не признаёт акт недействительным только из-за его формальных недостатков, если заявитель не показал, что эти недостатки влекут для него реальные последствия.

Расчёт потерь от простоя полезен и здесь, и для ходатайства о приостановлении действия предписания. Его готовят на основе договора генподряда, графика работ и стоимости машино-смен техники, задействованной на захватках, указанных в предписании.

Действия: анализ процедуры и заявление в суд

Сбор документов проверки

Первым делом запрашиваются все документы: распоряжение или решение о проверке, программа проверок объекта, акт с приложениями, фотоматериалы, протоколы инструментальных измерений, если они были. Параллельно компания собирает свои документы: проект в спорной части, исполнительную документацию, акты освидетельствования скрытых работ, журналы входного и операционного контроля, записи общего журнала работ на дату проверки.

Технический разбор

Каждый пункт предписания сопоставляется с проектом и нормой, на которую ссылается инспектор. Проверяется, входит ли эта норма в перечень обязательных к применению. Своды правил, применяемые на добровольной основе, не могут быть основанием для предписания, если проект на них не ссылается. Если инспектор указал на отклонение от проекта, проверяется, нет ли согласованных изменений, внесённых проектировщиком.

По спорным техническим вопросам привлекается специалист. Его заключение показывает, что конструкции соответствуют проекту, или что отклонения находятся в пределах допусков, или что требование инспектора технически невыполнимо в указанной формулировке.

Досудебная жалоба

Федеральный закон № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» ввёл обязательное досудебное обжалование решений контрольных органов. Жалоба подаётся в электронном виде через портал госуслуг. Для жалобы на предписание закон устанавливает короткий срок — десять рабочих дней с момента его получения. По каким правилам проводилась конкретная проверка и распространяется ли на неё этот порядок, проверяется в первый же день: пропуск досудебной стадии может стать причиной возврата заявления судом.

В жалобе компания излагает те же доводы, что и в будущем заявлении в суд, и прикладывает документы. Иногда это позволяет добиться отмены или изменения предписания без суда. Даже если жалобу отклонят, решение по ней покажет, на чём надзорный орган будет строить защиту. Одновременно с жалобой можно просить приостановить исполнение предписания на время её рассмотрения.

Продление срока исполнения

Если часть требований бесспорна, но в срок их не выполнить по технологии работ, компания вправе обратиться в надзорный орган с ходатайством о продлении срока. В нём указываются причины, план работ и новый реалистичный срок. Отказ в продлении без мотивов — дополнительный довод в суде о неисполнимости предписания.

Заявление и приостановление действия предписания

Заявление о признании предписания недействительным подаётся в Арбитражный суд города Москвы. Вместе с ним заявляется ходатайство о приостановлении действия оспариваемого акта: АПК РФ прямо допускает такую меру. Суду нужно показать, что исполнение предписания до окончания спора причинит значительный ущерб: простой, неустойку по договору генподряда, необходимость демонтажа конструкций, которые позже могут быть признаны соответствующими.

Если суд приостановит действие предписания, компания вправе продолжать работы, не рискуя ответственностью за его неисполнение до вынесения решения.

В заявлении указываются надзорный орган как заинтересованное лицо, оспариваемое предписание с датой и номером, нормы, которым оно не соответствует, и нарушенные права заявителя. Застройщика и заказчика бывает полезно привлечь третьими лицами: их позиция о проектных решениях помогает суду понять, кто на самом деле должен был исполнять спорные пункты.

Таблица: какие дефекты предписания встречаются и что они дают

Результат: что меняет решение суда

В типовом споре, где предписание содержит неконкретные требования и ссылки на необязательные нормы, а проверка проведена с нарушениями, суды, как правило, признают предписание недействительным полностью или в соответствующей части. Если часть нарушений подтверждена, суд оставляет в силе только эти пункты. Компания устраняет их и продолжает работы.

Признание предписания недействительным влияет и на административные дела. Если против компании возбуждено дело о невыполнении предписания, судебный акт о его недействительности исключает состав правонарушения. Если компания привлекалась за сами нарушения строительных норм по ст. 9.4 КоАП РФ, выводы арбитражного суда используются при обжаловании постановления.

Если суд отказал

Решение арбитражного суда обжалуется в Девятый арбитражный апелляционный суд, затем в Арбитражный суд Московского округа. Параллельно компании разумно исполнить подтверждённые пункты, чтобы не допустить нового предписания и штрафов. Обжалование и исполнение не исключают друг друга.

Возмещение расходов

Если суд признал предписание недействительным, компания вправе взыскать с надзорного органа понесённые судебные расходы: уплаченную госпошлину, оплату адвоката, расходы на заключение специалиста, если оно использовалось как доказательство. Расходы на адвоката суд взыскивает в разумных размерах, с учётом сложности дела и объёма работы. Подтверждают их договор, акты и платёжные документы.

Отношения с заказчиком в период спора

Приостановка работ по предписанию затрагивает сроки по договору генподряда. Генподрядчику нужно письменно уведомить заказчика о предписании и его последствиях, указать, какие пункты касаются проектных решений и требуют действий заказчика и проектировщика. Если причина приостановки лежит в зоне ответственности заказчика, это позже освободит генподрядчика от неустойки за этот период.

Выводы для строительных компаний

Первое. На каждой проверке должен присутствовать уполномоченный представитель компании с доверенностью. Он фиксирует ход проверки, даёт пояснения, получает копии документов и вправе внести замечания в акт. Отсутствие представителя лишает компанию возможности сразу оспорить выводы инспектора.

Второе. Исполнительная документация должна быть в порядке до проверки, а не после неё. Акты освидетельствования скрытых работ, журналы и схемы, подписанные вовремя, — главный аргумент против выводов о нарушениях.

Третье. Предписание читается сразу, в день получения. Срок на исполнение и срок на обжалование начинают идти одновременно, и задержка с решением сужает варианты действий.

Четвёртое. Пункты предписания, связанные с проектом, сразу передаются заказчику и проектировщику письмом. Генподрядчик не должен в одиночку отвечать за решения, которые не вправе менять.

Порядок действий на объекте при проверке

Компаниям, которые ведут несколько объектов в Москве, полезно закрепить порядок действий на случай проверки во внутреннем документе. В нём указываются лица, уполномоченные представлять компанию перед инспектором, порядок их вызова на объект, перечень документов, которые должны находиться на площадке, и правила фиксации хода проверки. Прораб, который знает, что делать при появлении инспектора, избавляет компанию от половины будущих споров.

В тот же документ стоит включить правило о немедленной передаче акта и предписания адвокату. Сроки на жалобу считаются в рабочих днях, и задержка документа на площадке на неделю может съесть большую часть отведённого времени.

Чего не стоит делать

Не стоит игнорировать предписание в расчёте на то, что инспектор не вернётся. Повторная проверка исполнения предписания проводится, и неисполнение повлечёт штраф. Не стоит и исполнять все пункты механически, если часть из них требует изменения проекта: самовольное отступление от проекта создаст новое нарушение.

Как начать работу по предписанию

Для оценки нужны: само предписание и акт проверки с приложениями, решение о проведении проверки, программа проверок объекта, если она у компании есть, проект в спорной части, исполнительная документация по конструкциям, о которых идёт речь, договор генподряда и переписка с заказчиком о проверке.

По этим документам адвокат определит, есть ли процедурные и содержательные основания для оспаривания, какие пункты лучше исполнить, а какие оспорить, нужно ли ходатайство о приостановлении действия предписания и как выстроить переписку с заказчиком, чтобы не нести неустойку за время простоя. Сроки и на жалобу, и на заявление в суд ограничены, поэтому разбор лучше начинать сразу после получения документов.

Основной канал связи с адвокатом — электронная почта sporystroitelnye@gmail.com.